高等教育改革发展动态

（总第178期）

2023年第19期

本期要目

论高校分类的中国逻辑

我国高校分类管理的源流、实践与省思

以高校分类发展支撑国家强国建设

☞编者按：本期关注我国高校分类政策专题，摘编相关专家文章观点，以飨读者。

论高校分类的中国逻辑

周光礼

摘  要：高校分类是推进高等教育治理现代化的前提与基础。改革开放以来，中国高校分类政策经历了三个发展阶段：计划经济时代的纵向分层、市场经济时代的同质化、新时代的横向分化与多样性。中国高校分类的同质化倾向植根于管理主义范式。管理主义范式将高等教育系统视为可规划、可管理的简单系统。建立在这种范式基础上的高校分类存在行政主导、规范性过强、维度单一等特点。为了实现“以分类促特色”的目标，中国高校分类逻辑需要进行战略性转换，由管理主义范式向多元共治范式转变。一是推进用户导向的分类，二是倡导描述性分类，三是实施多元多维分类。

关键词：高校分类；分类逻辑；描述性分类；规范性分类

高校分类是推进高等教育治理现代化、建设高质量高等教育体系的前提与基础。中国当前高校分类呈现出两种张力：整合与分化。一方面，政府强调分类管理和分类评价，试图建立全国统一的高校分类体系以实现高等教育有序发展、协调发展；另一方面，社会和高校主张自主定位和分类发展，希望建立多元化的高校分类体系以实现学校自主选择、特色发展。在高等教育普及化的背景下，分化的张力呈现出强旺的生命力，各种版本的高校分类体系纷至沓来，令人眼花缭乱。然而，名目繁多的高校分类体系让人无所适从，造成高等教育体系的杂乱无序。在这种背景下，厘清高校分类的底层逻辑，将不同的高校分类体系置于同一逻辑框架下，成为一个十分现实且紧迫的问题。本文旨在对改革开放以来中国高校分类体系的历史演变进行系统梳理，为新时代中国高校分类体系建构提供理论逻辑和历史逻辑。

一、治理视野中的高校分类

治理的核心是在特定领域内行使决策权。高等教育治理强调所有利益相关者通过参与决策建立内在一致性或取得共识，以便实施某项行动。高等教育治理具有层次性，一般包括三个层面，即高等教育系统层面的治理（宏观）、大学组织层面的治理（中观）及学科层面的治理（微观）。如果说学科层面的治理主要是处理学术与行政之间的关系，大学组织层面的治理主要是处理大学内外利益相关者之间的关系，那么高等教育系统层面的治理主要是处理政府与大学之间的关系。

高校分类是系统层面高等教育治理的中心工作。纵观世界各国高等教育体系，高校分类有两种基本模式，一种是政府主导模式，以法国为代表；另一种是市场导向模式，以美国为代表。前者强调政府决定高校定位进而影响高校地位，即政府指定一些高校“优于”其他高校，赋予这类高校特殊地位和特权以实现国家战略。在这种模式下，高校分类坚持国家需要原则，强调政府指定高校类型和地位，以纵向分层为特征。法国政府将高校分为三个不同的部分：一是精英性大学，主要包括工程师学院和工商管理学院；二是综合性大学，主要开设学士、硕士、博士三级学位体系，并提供理工农医文等广泛学科门类的教育；三是高等艺术学院，这类高校强调艺术的操作与实践，不同于综合性大学的艺术教育。法国高校分类体系充分体现了纵向分化的特点。后者主张高校自主定位以及市场决定高校地位，各个高校通过在市场上竞争有利条件以提升组织地位。在这种模式下，高校分类坚持需求决定论原则，倡导高校自主选择类型、自由竞争地位，以横向分类为特征。美国卡内基高校分类法最具代表性。根据美国的高等教育哲学，现代高等教育植根于高深知识（或高深学问），因此知识是高校分类的基础。卡内基高校分类法强调根据知识生产的广度和深度，将美国高等教育机构分为五大类，即博士授予大学（包括研究型大学Ⅰ型和Ⅱ型、博士授予大学Ⅰ型和Ⅱ型）、综合大学和学院（包括综合大学和学院Ⅰ型和Ⅱ型）、文理学院（包括文理学院Ⅰ型和Ⅱ型）、两年制院校（社区学院）、专业学院和其他单科院校（主要指医、法、工、商、音乐、艺术和师范等院校）。其中，知识生产的广度用学科专业的覆盖面来衡量，有综合性高校和单科性高校之分；知识生产的深度用教育层次来测量，有博士授予高校与非博士授予高校之分。美国高校分类体系体现了横向分化的特点。

高校分类旨在建立高质量高等教育体系。从层次分析的角度看，高等教育体系具有层级性，有国家高等教育体系，也有省域高等教育体系。从国际经验来看，以法国为代表的中央集权国家主张以国家为单位建构高等教育体系，在这些国家，有中央高校和地方高校之分，其高等教育治理以有序性为价值取向，以高校纵向分化为特征；以美国为代表的地方分权国家强调以省域为单位建构高等教育体系，在这些国家，只有州立大学，没有国立大学，其高等教育治理以多样性为价值取向，以高校横向分化为特征。中国传统上倾向于以国家为单位建构高质量高等教育体系，强调在国家层面制定作为评估依据、反映国家需求、体现发展阶段的高校分类标准，以实现分类评价、分类发展的目的。随着中国逐步实施“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主”的高等教育管理新体制，以省域为单位建构高质量高等教育体系正成为一个崭新课题。在这种背景下，建立区域高校分类体系提上日程。

二、中国高校分类的历史演进

历史是逻辑的基础，历史从哪里开始，逻辑就从哪里开始。20世纪50年代，在“以苏为师”的旗帜下，中国高等教育进行了大规模的“院系调整”，建立起一套苏式的行业高等教育体系。在这个体系下，所有的高校均是同质的，没有本质区别，只有中央高校和地方高校之分，呈现出所谓的“同型不同层”现象，这是中国高校分类演进的初始禀赋。改革开放以来，中国高校分类政策经历了三个发展阶段：计划经济时代的纵向分层（1978—1991年）、市场经济时代的同质化（1992—2011年）、新时代的横向分化与多样性（2012年至今）。

（一）计划经济时代：科层式治理与高校分层

伯顿·克拉克（Burton Clark）认为，在高等教育系统层面的治理中，有三种主要的力量：国家、市场和学术。其中，当国家力量在协调高等教育系统中发挥主导作用时，就是科层式治理；当市场力量在协调高等教育系统中发挥主导作用时，就是市场式治理；当学术力量在协调高等教育系统中发挥主导作用时，便是学术自治模式。随着现代高等教育从社会的边缘走向社会的中心，学术自治模式在高等教育治理中日渐式微，计划和市场成为主要的治理手段。在计划经济时代，中国高等教育实行科层式治理。科层式治理的突出特点是遵循行政逻辑，依靠层级化、劳动分工、专业化、正式规范等方式协调高等教育系统。

在科层式治理模式下，中国高校分类政策集中体现为高校设置标准。在20世纪70年代末的“拨乱反正”中，政府恢复了“建国17年”的高校分类政策，即高校分层发展、分层服务。在国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》（1982）中，将重点高校分为面向全国和面向地区两类，从而将“文革”期间撤销或者下放地方的重点高校重新划归中央部门，恢复了部属高校和地方高校的分层分类体系。随着改革开放的深入，中国高校分类的维度逐步丰富。《中华人民共和国学位条例》（1980）开启了教育层次的分类维度。与学位分为学士、硕士、博士三级相对应，中国高校按照教育层次分为非授予学士学位的高校、授予学士学位的高校、授予硕士学位的高校、授予博士学位的高校四类。《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985）奠定了计划经济时代高校分层的基本框架。一是为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制，形成中央高校、省属高校、市属高校分类体系；二是为了改变高等教育科类比例不合理的状况，加快财经、政法、管理等薄弱系科和专业的发展，鼓励高校发展新兴、边缘学科，强化学科专业的综合化趋势。三是为了改变专科、本科比例不合理的状况，实行加快专科高校发展、稳定本科高校数量的政策，形成了本科高校、高等专科高校的分层格局。四是为了发挥高校学科门类齐全、人才集聚的优势，为国家科学技术发展做出贡献，有计划地建设一批重点学科，产生了“既是教育中心，又是科学研究中心”的重点大学类型。影响所及，《普通高校设置暂行条例》（1986）正式将中国高校分为全日制大学、独立设置的学院、高等专业学校、高等职业学校，并为不同类型的高校设立不同的设置标准。这一分类体系左右后来的改革创新，“大学、学院、高职高专”成为政府设计高等教育体系的基本认识框架。

应该说，高校分层分类与计划经济是基本适应的。计划经济时代的“条块分割”格局需要高校实施分层培养，以高层次人才支撑国家战略，以低层次人才服务地方发展。然而，以分层为特点的高校分类带有强烈的价值导向，分类本身就具有评价功能和资源配置功能，成为一个隐性的大学排行榜。其结果是引导高校攀高就虚、盲目升格，“专科升格本科、学院升格大学”成为中国高等教育的顽瘴痼疾。应该说，这是中国高等教育体系“千校一面”、同质化严重的结构性因素。

（二）市场经济时代：市场式治理与高校趋同

1992年，党的十四大确立了社会主义市场经济体制。中国高等教育治理发生了战略性转型，开始由科层式治理转向市场式治理。所谓市场式治理，就是遵循市场逻辑，让市场在高等教育资源配置中发挥决定性作用。与科层式治理主张权力集中化不同，市场式治理强调权力的非中心化。强迫性的权力在市场领域了无痕迹，人们通过自愿的相互交换达到彼此的目的。

如果说，科层式治理强化了高校的他组织性，那么市场式治理培育了高校的自组织性。高校由他组织走向自组织是市场式治理的突出特点。中共中央、国务院联合发布的《中国教育改革和发展纲要》（1993）充分体现了这一点。一是建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。文件明确提出：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”这是中央文件第一次确立高校的法人地位。作为独立法律人格的主体，一方面，高校可以自主组织实施教学、科研工作及相应的人、财、物配置；另一方面，高校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。二是制订高校分类标准、引导不同类型不同层次高校办出各自特色。文件提出，要“制订高等学校分类标准和相应的政策措施，使各种类型的学校合理分工，在各自的层次上办出特色”。文件特别强调，要重点发展专科教育、扩大研究生的培养数量。其中，最值得关注的是提出“211工程”建设，如其所言，“要集中中央和地方等方面的力量办好100所左右的重点大学和一批重点学科、专业，争取有若干所高等学校在21世纪初接近或达到国际一流大学的学术水平”。这既是重点高校“两个中心”思想的拓展，又为中国研究型大学的兴起提供了政策依据，丰富了中国高校类型。自此，研究型大学、本科高校、专科学校成为中国高校的三种基本类型。三是抓大放小，逐步实行中央和地方两级管理、以省级政府为主的体制。文件提出：“中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。”其他行业部门所属学校逐步下放地方，改变高校条块分割、“小而全”的状况，逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权。这是高校纵向分层的延续。

《中国教育改革和发展纲要》所确立的市场经济时代的高校分类思想为《中华人民共和国高等教育法》（1999）所确认。“高等教育法”第11条和第30条重申了高校是面向社会自主办学的法人。其中，第11条提出：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”第30条提出：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”为落实高校“自主定位、自由竞争”的法人地位，“高等教育法”第32条至第38条具体规定了高校具有招生、学科专业设置、教学、科研、社会服务、国际交流、内部管理、经费使用等方面的办学自主权，同时又为高校办学自主权设置了约束性条款。第44条规定高校必须建立内部质量保障制度，并接受政府和社会第三方机构实施的社会问责。

随着社会转型的持续深入，需求决定论成为中国高等教育发展的主要驱动力。在这种背景下，各种新型的高等教育机构不断涌现，地方新建本科高校、民办高校、独立学院、新高职、异地办学机构、中外合作办学机构等在世纪之交大量出现。为了保障中国高等教育的有序发展，国家开始对不同类型和层次的高校分别建立设置标准和质量标准，开展分类评价。2000年，《高等职业学校设置标准（暂行）》颁布，规定了高等职业学校的设置标准。2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》颁布，规定了民办高校的设置标准。2004年，教育部印发了《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》，规定了本科、专科（高职）基本办学指标，为办学的动态监测提供依据。2008年，教育部发布《独立学院设置和管理办法》，统一独立学院与公办学院的设置标准。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（2010，以下简称《纲要》）对市场经济时代的高校分类政策进行了系统集成，明确提出国家对不同类型和层次的高校实施分类管理的思想。具体来说，一是促进高校办出特色。《纲要》明确提出，要“建立高校分类体系，实行分类管理。发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流”。二是引入竞争机制。《纲要》提出，以重点学科建设为基础，继续实施“985工程”和“211工程”。重点建设要改进管理模式，引入竞争机制，实行绩效评估，进行动态管理，以市场机制推动一流大学和一流学科建设。三是落实和扩大学校办学自主权。《纲要》规定，政府要依法保障学校充分行使办学自主权，“高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费”。

市场式治理顺应了中国经济由行业经济向区域经济转型的新形势，是市场经济时代的必然选择。这种高等教育治理模式强调高校自我定位、自由竞争，反映在高校分类上就是高校各自为政和攀高就虚。在重点建设政策的引领下，在排名机构的推动下，“一流大学”的标准被逐步建构出来。具体说来，一是通过重点学科建设，科学研究被引入高校并实现体制化，产生研究型大学。在研究型、研究教学型、教学研究型、教学型的大学分类序列中，以研究型大学为尊。二是通过重点大学建设，学科单一的行业高校被合并或划转教育部，产生综合性大学。在综合性、多科性、单科性的大学分类序列中，以综合性大学为王。在市场模式下，高校利用办学自主权盲目模仿“211”“985”等重点高校，不顾自身条件追逐综合性、研究型大学定位，导致高校的模仿性趋同。由此可见，市场式治理非但没能解决科层式治理的高校趋同，反而使高校同质化更加严重，呈现出“市场失灵”。

（三）新时代：网络式治理与分类发展

科层式治理和市场式治理均没能化解高校同质化问题，前者导致强制性同构，后者诱发模仿性同构。高校分类呼唤新的治理理论，网络式治理应运而生。所谓网络式治理，就是强调参与和多元共治，即整合科层式治理和市场式治理两种模式，发挥政府、市场在资源配置中的作用，形成“有为政府、有效市场”的治理格局。网络式治理体现了守正创新、系统观念和问题导向的世界观和方法论。守正创新要求积极吸收科层式治理和市场式治理中的有益元素，系统思维要求对高校分类进行前瞻性思考、全局性谋划和整体性推进，问题导向要求以分类评价促特色发展。

在网络式治理下，高校分类的总体发展趋势是“政府定类、高校选型”。进入新时代以来，政府深入推进高校分类发展战略，先后启动了几个专项行动计划，初步建构出中国高校的三大类型。一是启动“双一流”建设计划，建设高水平研究型大学；二是启动地方高校向应用型转变计划，建设高水平应用型大学；三是启动高职院校“双高计划”，建设高水平高职学校。在此基础上，教育部在《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》（2017）中，明确提出以人才培养定位为基础，建立高校分类体系。如其所言，“探索构建高等教育分类体系，将我国高等教育从总体上分为研究型、应用型和职业技能型三大类型”。其中，研究型高校主要以培养学术研究的创新型人才为主，应用型高校主要从事服务经济社会发展的本科以上层次应用型人才培养，职业技能型高校主要从事生产管理服务一线的专科层次技能型人才培养。

在这个框架下，各省、自治区、直辖市纷纷推出各自的区域高校分类体系。上海市的“十二宫格”分类体系最具代表性。上海市根据高校人才培养主体功能和主干学科专业集聚度，将本区高校分为“学术研究、应用研究、应用技术和应用技能”四种类型以及“综合性、多科性、特色性”三个类别，交叉组合形成“十二宫格”分类体系。其他各省级行政区的高校分类体系与此大同小异，基本上以“研究型、应用型、职业技能型”三大高校类型为基本框架。在政府确立三大高校类型的基础上，充分发挥市场式治理的作用，赋予高校自主定位、自由选型的权利。这种思想充分体现在教育部教育质量评估中心本科评估方案的设计中。

教育部新一轮本科教育教学审核性评估探索分类评价，根据高校办学定位、服务面向、发展实际，提供“两类四种”套餐，供高校自主选择。第一类是以世界一流为办学目标、具有一流师资队伍和育人平台、培养一流拔尖创新人才、服务国家重大战略需求的普通本科院校，即“双一流”建设高校。第二类是非“双一流”建设的本科高校，又分为三种类型：一是已参加上一轮审核评估、以学术人才培养为主要方向的普通本科高校，二是已参加上一轮审核评估、以应用型人才培养为主要方向的普通本科高校，三是已通过合格评估五年以上、首次参加审核评估、本科办学历史短的应用型普通本科高校。在这个分类框架中，大类是政府确定的，高校只能在大类之下选型，即选学术型还是应用型。

网络式治理所倡导的“有为政府、有效市场”格局基本上符合新时代中国式现代化的实际，为建构中国特色高校分类体系提供了坚实基础。“政府定类、高校选型”的高校分类体系强调高校要准确定位，突出特色，面向经济社会发展对人才类型和层次的需求，综合办学历史、基础条件和学科专业优势，注重内涵发展和特色发展。应该说，新的分类体系既能够部分化解身份固化的分层分类弊端，又能够破解高校恶性竞争带来的“千校一面”与同质化。然而，“政府定类、高校选型”分类体系毕竟是服务于政府分类管理和分类指导的，其总体基调是纵向分化，依然没能彻底解决中国高校分类的同质化问题。随着高等教育普及化，高校分类必须由服务政府管理的分类向服务高校发展的分类转变、由静态的规范性分类向动态的描述性分类转变、由纵向分层向横向分化转变。

三、中国高校分类逻辑及其改进

中国高校分类的同质化倾向植根管理主义范式。管理主义范式将高等教育系统视为可规划、可管理的简单系统。作为资源配置的重要手段，高校分类旨在实现政府对高校的单向控制。建立在这种范式基础上的高校分类存在行政主导、规范性过强、维度单一等特点。

第一，行政主导。中国高校分类是管理主义倾向的分类，分类由政府主导，旨在满足国家发展需求。从20世纪80年代的重点高校的“两个中心建设”到20世纪90年代的“211工程”建设，从世纪之交的“985工程”建设到2017年实施的“双一流”建设，“树标杆、立典型、促分层”是其一以贯之的逻辑。分层分类与资源配置的国家中心模式相互建构。所谓资源配置的国家中心模式，就是大学的办学资源控制在政府及其官员的手中。国家通过资源流动，将高校塑造成三六九等，层级越高的高校获得的声望与资源越多。经费恰到好处地流动，变革就恰到好处地发生。高校面向政府办学是高校趋同的根本原因。

第二，规范性分类。中国高校分类是一种价值导向的分类，分类本身就具有评价功能，成为隐形大学排行榜。不管是中央高校与地方高校的划分，还是大学、学院、高职高专的分层分类；不管是研究型大学与应用型大学的划分，还是综合性大学与特色性大学的分类，其价值导向色彩十分浓厚。规范性分类与行政主导具有内在一致性。行政主导就是确立单一价值观为主流价值观，要求其他利益相关者接受。事实上，社会本是价值多元的，高校分类必然涉及如下问题：哪种价值观将会在分类中占据主导地位，以及如何协调价值分歧等问题。可见，每个高校分类都是一个政治行为。在市场式治理模式下，高校自主与市场选择相结合，综合性、研究型成为高校的办学导向，从而加剧了高校同质化。

第三，单向度分类。高等教育系统是一个多元多维的复杂系统，为了实现高等教育发展的有序性，人们通过片面地强调高校的某一点、忽视其他特点实现高等教育系统的简单化。在这种思想的指引下，中国高校分类强调以人才培养定位为基础。高校分类的人才培养定位基于中国科教分离的传统，强调高校的主要职能是人才培养，忽视了现代高校兼具人才培养和知识生产双重职能。事实上，将高校分为研究型与应用型极具误导性，因为所有的高校既培养研究型人才也培养学术型人才，这种分类导致高校定位不清、分类不准。

为了实现“以分类促特色”的目标，中国高校分类逻辑需要进行战略性转化，要由管理主义范式向多元共治范式转换。具体地说，一是推进用户导向的分类。普及化时代的高校分类要淡化管理主义，强化治理主义。治理主义的高校分类强调参与和多元共治，强调所有的利益相关者的主张、关切、价值观都能得到公平的展示，强调将分类和评价的权力让给用户，实现“谁使用、谁分类、谁评价”的网络式治理。二是倡导描述性分类。描述性分类强调分类是对现实世界的客观描述，是认识客观世界的一种方式。规范性分类虽然具有高稳定性的优点，但是开放性、动态性较差，当事物发展变化了，分类就名不副实；描述性分类的优点是具有较好的动态性和开放性，事变则类变，能很好适应高等教育发展的阶段特点。此外，描述性分类不带价值判断，分类可以成为高校评价的基础，但分类本身不具有评价功能。三是实施多元多维分类。高校分类要树立复杂系统观念，以高校主体功能为基础，进行多元多维的高校“画像”，并将分类权、评价权赋予所有利益相关者。现代大学植根于高深学问，完全意义上的大学是教学与科研相统一的大学。因此，高校分类要基于高等教育本质的认识，既要兼顾人才培养和知识生产，还要兼顾社会需要和个人需要。高校分类的维度不是单一的，而是多元多维。

（参考文献略）

我国高校分类管理的源流、实践与省思

王顶明 牛丹

摘  要：对我国高校分类管理中几种典型的分类法进行溯源发现：我国按照高校的学科门类、隶属行政部门、是否为重点大学等维度所作的院校类型划分,属于中央政府依靠行政力量在特定历史时期基于国家宏观管理与发展需要形成的事实性分类。这些分类具有维度单一、层级色彩较强、类别划分不足、分类与资源叠加等特点，导致高校办学的趋同化。在我国现今的高校分类管理实践中，部分地方政府在国家相关政策的引导与推动下，探索了区域性的高校分类体系与分类管理办法。但是由于缺乏具体的支持举措，我国高校分类管理的实施效果并不佳。未来要使我国高校分类管理真正落实，一是突出分类、弱化层级，二是科学分类、明确标准，三是政府引导、高校选择，四是差异配置、分类评价。

关键词：高校分类管理;分类源流;制度化进程;分类实践;

21世纪以来，伴随我国高等教育普及化进程，高等学校分类管理成为“我国当前学术界和决策者共同关注的热点问题”，同时又是“一个难于解决而又不能不及时予以解决的难题”。近年来，在国家相关政策的引导与推动下，我国高校分类管理在积极探索与实践中取得了一定成效，同时也引发出一系列问题，导致分类管理难以真正落实。在此背景下，回溯我国高校分类管理中几种典型分类法的源流，系统梳理与分析我国高校分类管理实践的现状，并对我国高校分类管理的未来走向予以省思，对于优化我国高等教育结构、提升高校办学效能，有着十分重要的理论意义和行动价值。

 一、我国高等学校分类管理的源流

（一）“以苏为师”背景下的院系调整与高校学科分类格局的形成

近代中国的高等教育制度发端于晚清，是“西学东渐”的产物。民国时期的大学主要是仿照美国的大学模式建立起来的，具有浓重的美国色彩。这种大学提倡“博雅教育”，强调自由与独立发展，是一种精英导向的、带有资产阶级性质的高等教育。新中国成立后，伴随外交上的“一边倒”政策，高等教育领域也开始了全面的“以苏为师”。高等学校的院系设置在此背景下先后分阶段地调整为“苏联模式”。

1949年年底，政府首先在部分高等院校内小范围零星地组织院系调整，先是“把北京大学、清华大学与华北大学三校的农学院合并成立北京农业大学，后又把北京大学、南开大学的教育系合并到北京师范大学”。次年6月，全国第一次高等教育会议在北京召开。会议提出，为更好地配合国家建设需要，须在统一的方针下，初步调整全国公私立高等院校。1951年，全国工学院院长会议召开并拟订了工学院院系调整方案,为之后的工学院调整提供了指导和遵循。1952年5月，《全国高等学校院系调整计划(草案)》的颁布开启了全国范围内大规模的院系调整。调整的方针为“以培养工业建设人才和学校师资为重点，发展专门学院，整顿和加强综合大学”。调整的步骤是“由工业院系的调整进而到对其他院系的调整；从学院的调整进而到对科系的调整；从重点地区、重点院校的调整进而到对高等学校的全面调整”。

按照上述步骤，全国高校在1953年年底基本完成调整任务。普通高校总数由1949年前的207所减少至181所。其中，综合性大学大幅度减少，由55所减少至14所，占比由26.57%下降至7.73%；包含私立院校等在内的“其他”类型高校，由1949年前的37所减少至只剩1所，占比由17.87%下降至0.55%；理工类院校则在调整后显著增加，由18所增加至38所，占比由8.7%增长至20.99%，增长率高达111%；师范类院校也在“培养师资为重点”的方针下由1949年前的22所增长至33所，增长率达50%；其他科类如农林、医药、语文与艺术等院校，也在“大力发展专门学院”的背景下分别有不同程度的增加；财经、体育类院校则在调整后出现小幅下降。由此，我国20世纪后半叶的高等院校学科科类布局基本形成：综合大学的占比由1949年前的排位第一跌落至第六的位置，且在之后的50年间始终处于平均不到7%的较低占比；理工类和师范类院校的占比则在当时调整方针的影响下分别跃升至十二个科类中的第一和第二位；其他科类的占比在不同年代虽有不同程度的变化，但整体而言，院系调整结束后半个世纪以来，我国普通高校的学科科类构成情况并未有实质性改变。可以说，我国高等教育现今的分学科院校类型布局正形成于此。

（二）高等教育管理的“二元化”结构与基于隶属部门的院校等级划分

院系调整期间，中央还照搬苏联的高等教育管理体制，对全国的高等学校实行“集中统一领导基础上，高等教育部与各业务部门分工负责”的管理体制。应该说，这种教育管理体制是高度集中的计划经济体制的产物，在当时对恢复教学秩序，并保证教育事业按照国民经济对各行业专门人才的需求有计划、按比例的发展，起到了一定的积极作用。但“即使在当时,这种集中过多、统得过死的体制弊端也不是看不出来,越到后来就越加突显”。实际上，“在国家第一个五年计划期间,中央对此已经有所察觉”。

1956年2月14日，毛泽东在听取34个部委工作汇报第一天的讲话中就指出了“中央是条条，地方是块块”“无数条条往下达，而且规格不一”“中央约束了地方发展”等问题。同一天，苏共二十大对前一时期斯大林模式的批判与揭露强有力地破除了当时我国对苏联模式的迷信与教条。同年4月，毛泽东发表《论十大关系》，明确了“以苏为鉴”的指导思想。我国开始从新中国成立初期的“全盘照搬”苏联模式走上辩证看待苏联经验、积极探索中国特色社会主义建设的道路，对高校的管理进入“权力下放与分散管理”时期。1958年，中央先后下放高校和中等技术学校的教育管理权限给地方。我国对高校的管理开始改变过去“条条为主”的管理体制，由“条块分割”转向“条块结合”。

1963年5月，中央政府在总结前两个时期经验的基础上，决定在中央统一领导的原则下，对全国高校试行“中央和地方两级管理”的制度。我国对高校的管理进入“统一领导，分级管理”阶段。1979年9月，拨乱反正后，教育部党组重新肯定了1963年高校“分级管理”的试行效果，并要求各地“逐步恢复中央与地方两级管理的领导体制”。至1981年，全国普通高校共计704所。其中，由“教育部领导管理的学校有38所，由国务院各部委领导的学校有226所，由各省市自治区领导管理的学校有440所”。我国“隶属不同行政部门与不同权力层级的高等教育管理体制由此建立起来”。

1985年，为改变“政府对高校统得过死，使学校缺乏应有活力”的局面，扩大高校自身的办学自主权，中共中央作出深化高等教育体制改革的决定，对高校开始实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的管理体制。我国中央与地方分级管理、分级负责的“二元化”教育体制得到加强。1999年颁布的《中华人民共和国高等教育法》规定，“主要为全国培养人才的高校”与“主要为地方培养人才的高校”分别由国务院教育行政部门与经国务院授权的地方政府来管理。这标志着我国高校分级管理进入法治化时期。我国根据高校的行政管理权限对高校作出的类型划分法正形成于此。

（三）“效率优先”理念下的重点大学建设工程与高校间的分层发展

我国最早遴选和确定重点大学可追溯到1954年。中国人民大学等6所高校被原高等教育部最先确定为全国性的重点高校。1959年,为提高高等教育质量，防止平均用力，中共中央发布《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》，将北京大学、复旦大学等16所高校遴选为全国重点高校。1960年10月，为更有力地促进高等教育事业发展，中共中央作出增加重点高校的决定，将全国重点大学增加至64所，并将遴选名单做了分类公布。1963年，中央增补了浙江大学等4所重点高校，共计68所。1978年，中央在拨乱反正中一方面恢复整顿高等学校，另一方面逐步恢复了重点学校建设制度。同年2月，中央确立与公布的重点高校有88所，较1963年增加了20所。之后，几经调整，至1981年年底，我国的重点高校达到96所。

1991年，“办好一批重点大学和一批重点学科”在全国人大七届四次会议上被作为核心议题提出。1992年，第四次全国高等教育会议集中研讨了重点大学的建设问题。1993年，国家发布了加快改革与发展普通高等教育的意见，提出了“211工程”计划分期实施的具体要求与目标。1993年7月，《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》对如何落实“211工程”建设给出了具体的指导意见。这标志着我国“211工程”建设正式进入实施阶段。1995年，为进一步落实“211工程”建设规划，中央对“211工程”的主要建设内容、建设方式、资金来源、建设程序等作了详细部署。1998年5月，江泽民在北京大学建校100周年讲话中，阐述了“若干所具有世界先进水平的一流大学对于我国实现现代化的重大意义”。次年，国务院批准同意在“211工程”建设的基础上，继续深入推进一流大学和一流学科建设，这标志着“985工程”正式启动。以重点大学建设为抓手，我国在集中力量优先发展一批好大学的同时，也逐渐形成了包含“985工程”“211工程”、地方重点大学与普通本科院校、高职高专院校在内的完备的高校分层体系。

 二、我国高等学校分类管理的实践

 （一）中央政府对高校分类管理的顶层制度设计

1. 制度萌芽：相关政策法规对高校分类设置与管理的规定

新中国成立后，我国的高等教育一方面处在“以苏为师”的重整阶段，另一方面又处于高等教育发展过程中的精英化阶段。因此，在较长一段时间内，我国并没有类似美国卡耐基高等教育机构分类、欧洲大陆U-MAP高等教育机构分类等制度化的高校分类体系。我国对高校的分类管理意见最初主要分散在国家出台的学制、学位制度、高等教育机构设立标准等一系列相关政策法规里。1951年，政务院从学制改革的角度将我国高等院校分为大学、专门学院和专科学校。1981年，《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》将学位划分为学士、硕士、博士三级。其中，学士学位由国务院授权的高校授予，硕士学位和博士学位由国务院授权的高校和科研机构授予。基于授予学位的层次和类型，可将高校划分为“非授予学士学位、授予学士学位、授予硕士学位和授予博士学位”四种类型。1986年，《普通高等学校设置暂行条例》从学校管理者、学科带头人、德育工作者、专任教师、硬件设施等方面对专科学校、高职院校及大学等普通高校的学科设置标准进行了详细区分，并对不同类型学校的办学规模、培养目标、学科专业、课程教学等进行了具体界定。这一时期的高校分类管理处于制度化进程的萌芽阶段，主要体现为以政策法规的形式对不同类型高校的学制与设置的底线标准等作出规定。

2. 制度确立：高校分层与分类管理的并行

20世纪90年代，我国高校分类管理的制度化进程向前迈进一步。1993年，《中国教育改革和发展纲要》正式提出了“制订高校分类标准”的政策要求和“使各类学校合理分工，在各自层次上办出特色”的高校发展目标。这一政策的施行标志着“我国高校分层与分类管理在顶层设计中获得了明确的制度空间”。1996年，教育部实施《核定普通高等学校招生规模办学条件标准》，对普通高校的办学条件进行了详细规定。1999年，国家发布的《中华人民共和国高等教育法》规定，在设立高校时，应依据所设高校的层次、类型、所覆盖的学科类别、办学规模与教科研水平等来使用相应的名称，并根据不同层次、不同类型高校的实际，落实高等教育体制和教学方面的改革。

进入21世纪，我国“高校分类管理更加强调和突出分类，相关政策不断完善，对不同类型高校的定位要求更加细化”。2000年，《高等职业学校设置标准(暂行)》从专业建设、师资队伍、课程设置、实习实训等方面对高等职业院校的办学标准作出了详细的规定，这对于提高高职教育的办学质量具有重大的指导意义。2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》明确了民办教育的性质、法律地位、发展方针及各项合法权益等，统一了民办高校与公办高校的设置标准。2004年，《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》对普通高校的生师比、专任教师比、生均图书等基本办学指标和生均宿舍面积、年均进书量等监测办学条件指标做了详细规定。2008年，《独立学院设置与管理办法》统一了独立学院与公办学院的设置标准，对独立学院的概念性质、设立程序、法律责任与变更终止等做了具体规定，为独立学院这一类型高校的发展指明了方向。经过这一阶段的发展，我国的高校分类管理制度基本得以确立。高等学校的办学主体开始由一元趋向多元，办学形态从单一化走向多样化，且更加强调特色办学。与此同时，这一时期的高校分类管理是“分层与分类”两种政策话语并行的时期。

3. 制度规范：从分层走向分类的高校管理

2019年，我国高等教育进入普及化的发展阶段。学生生源的多元化对高等教育的多样化与高校分类发展提出了更加迫切的要求。实际上，在高等教育普及化之前，国家就已经出台了一系列相关文件对“如何推进与落实高校分类管理”予以政策引导。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》明确提出，要“建立高校分类体系，实行分类管理”，“重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模”。同年10月，中共中央作出要在上海市、浙江省、云南省等地方试点开展国家教育体制改革的决定。其中，高校分类指导与分类管理是试点改革的一个重点内容。2012年，为了全面提高高等教育质量，教育部提出了“建立高校分类体系，制订具体分类管理办法”等指导意见，以克服高校办学的同质化倾向。2013年，《关于完善本科学校设置工作指导性意见》从办学定位、人才培养、师资队伍等方面引导新设本科学校定位在应用型高校，积极探索建立应用型人才培养制度。2015年，教育部印发《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，提出“为更好地满足国家新时期对应用型、复合型、创新型人才培养的需求，要加快制订应用型高校设置标准”。同年，中央作出改革与完善高校预算拨款制度的决定，强调在“加快建立高校分类体系”的基础上，持续推进与落实分类管理与差异化评价。

2016年，在我国国民经济与社会发展的“十三五”规划中，政府提出要建立“分类管理、差异化扶持”的政策体系，确保分类管理有效落实。2017年，国家教育事业发展的“十三五”规划要求各地以人才培养定位为基础，以高校分类设置、分类拨款、分类评估等标准的研制为抓手，探索建立地方特色的高等教育分类体系。同年2月，《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》，提出了“将我国高等教育分为研究型、应用型和职业技能型三大类型”的政策要求，这标志着我国官方层面的高校分类体系首次被正式提出。2017年9月，在进一步深化各级各类教育体制机制改革的背景下，国家再次针对高校分类管理提出“研制分类设置标准，制订分类管理办法”的要求。2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，要求推进高等教育分类评价，通过“以评促改”引导高校在各自定位上办出特色。整体而言，我国在该时期的高校分类管理制度逐渐趋于规范，有关高校分类管理的话语开始“淡化分层，突出分类”，高校分类管理逐渐从分层走向分类。

（二）地方政府对高校分类管理的探索与实践

1. 省域层面高校分类管理实施的整体情况

近年来，在中央一系列高校分类管理政策的推动下，为优化地方高校的布局结构，提升高校服务地方经济、社会发展的能力，包括国家教育体制改革试点在内的多个省、市对省域层面如何实施高校分类管理进行了积极的探索与实践，初步形成了各具地方特色的高校分类体系与管理办法。下文将概括我国省域层面高校分类管理实施的整体情况。

首先，从分类维度来看，主要存在“一维度”与“二维度”分类法两种情况。其中，上海市和浙江省是“二维度”分类法的典型代表。上海市按照“人才培养主体功能和承担科学研究类型”与“学科专业设置与建设”两个维度分别构建出“十二宫格”分类体系。浙江省则主要基于“人才培养与学科建设等”与“学科门类和专业数量”两个维度提出了“六宫格”高校分类体系。我国其他大多数省域层面的高校分类主要是“一维度”分类体系，如山东省按照“人才培养定位”把省域地方高校划分为应用基础型、应用型和技能型三个类型来管理；重庆市按照“层次+功能”的方法将重庆市属高校划分为“综合研究+应用研究+应用技术+技术技艺”四种类型。

第二，从分类的性质来看，目前我国地方政府出台的高校分类管理实施意见少有对高校作出规制性的“静态分类”，多数侧重于对高校分类进行“动态指导”。如河南省政府于2015年11月印发《关于促进普通高等学校分类发展的指导意见》，从“高水平综合性大学、特色骨干大学、应用技术类本科院校和示范性高职院校”四种类型，整体描述了五年计划内河南省各类院校的建设目标，但并没有具体规定哪些高校属于什么样的发展类型，而是让各高校考虑自身的办学历史、发展水平等自主申报。浙江省实施的管理办法亦是让高校按照政府出台的分类体系，结合自身实际，在“六宫格”中选择定位，自愿申报学校类型。不过，经专家评定确认的学校类型，三年周期内一般不另作调整。

最后，从分类管理实施的程度来看，我国多数地方政府对高校分类管理的落实仍主要停留在相对单一的政策引导层面，缺乏具体的支持举措与微观制度环境的保障，缺少对分类实施、分类管理与分类评价办法的制定，影响了分类管理落实的效果。少数省份则制定了具体的实施、管理与评价办法，如上海市、浙江省等既有政府颁布的高校分类体系，也有针对每种类型高校的评价指标体系等。此外，上海还特别重视对分类评价结果的多方应用，每年的市属高校内涵建设经费与绩效工资分配等都与年度分类评价结果紧密挂钩。正因如此，上海的高校分类管理走在了全国的前列。

2. 高校分类管理的代表性案例——上海市“十二宫格”分类体系

就省域层面实施的高校分类管理而言，上海市近年来在政府的强力推动下取得了颇为显著的成效。2014年11月，上海市委、市政府印发《上海市教育综合改革方案(2014—2020年)》,率先提出要对上海市高校进行分类管理、分类评价。2015年12月，上海市教委、发改委等联合印发《上海高等教育布局结构与发展规划（2015—2030年）》文件，对上海市高校分类管理的分类依据做了详细论证，并给出了具体的分类发展目标。具体分类则按照人才培养的主体功能和承担科学研究类型的差异，将高校划分为“学术研究、应用研究、应用技术和应用技能”四种类型。按照主干学科门类或主干专业大类的设置和建设情况，将高校划分为“综合性、多科性、特色性”三个类别。如此形成12种高校类型，即大家所熟知的上海“十二宫格”高校分类体系。在该分类体系的指引下，每所高校从12宫格中自主选择与定位自己的发展类型，凝练办学特色，明确发展重点，在各自的领域办出一流。通过该“二维度”分类体系，上海市高校的发展基本做到了从“一列纵队”向“四列纵队”的转向。

2018年，为进一步推进落实高校分类管理，促进高等教育内涵式发展，上海市教委与教育督导室联合召开了上海高校分类评价工作推进会，对高校的分类管理与评价进行了操作层面的系统设计。同年5月，在广泛征求多方利益相关主体的意见后，《上海高校分类评价指标（试行）》发布与试行。该指标体系根据四种高校类型形成四个评价方案。每个方案的评价指标注重共性与个性的融合。共性方面表现为“均设置办学方向与管理水平、办学条件与资源、办学质量与水平、办学声誉与特色 4 个一级指标与13 个二级指标”，个体差异性则主要体现在35个左右的三级指标项目、内涵及权重方面。

此外，指标体系还注重综合与单项评价的衔接。综合评价是对学校整体办学水平的评价，单项评价主要涉及三级指标。以毕业生满意度为例，它又是一个相对独立的评价体系，可委托第三方单位来单独开展。在综合与单项评价之外，还开展增值与效益评价。增值评价是学校自己和自己的历史比较，看的是学校的进步情况；效益评价则体现为“均量”，从“生均”“师均”“学科均”等方面来评价，最大程度地展现学校特色与优势。此外，指标体系还对一些定性指标设立负面清单，参评高校可参照清单对自身的发展情况作横向的正面和负面评价的对照。评价的实施步骤包括高校自评、专家评价、现场督导和随机抽查四个环节。

最终的分类评价结果将以“一校一报告”的形式反馈给各高校。以2020年的分类评价为例，上海市62所高校的参评结果是：13所学术研究型高校，10所应用研究型高校，17所应用技术型高校与22所应用技能型高校。这62所高校都拿到了量身定制的评价报告。每校的评价报告不仅有同类型学校间的横向对比分析，还有一张覆盖所有指标得分的正负柱状图，可以一目了然地了解本校的年度总体发展情况。此外，报告还有学校三年结果的纵向对比分析，以及单项指标分析；除了评价结论，还有改进建议。可以说，评价分析报告相当于给每所学校进行了一次“全面体检”，让各校在清晰地认识到其发展过程中的长处和不足中走向了健康良性的发展。

 三、我国高等学校分类管理的省思

（一）突出分类，弱化层级

长期以来，我国对高校的分类主要依据某单一维度将高校纳入一个非此即彼的分类体系。历史上，不论是基于高校所隶属行政部门作出的颇具权力等级色彩的分类，还是根据是否为国家重点大学作出的层次划分，都属于中央政府依靠行政力量、为了特定的战略性发展目的或管理目的、按照某一个维度作出的操作性层面分类。这种分类在特定历史时期有其历史合理性，但因具有明显的“层级”特点也带来个别根深蒂固的问题。至今，社会大众仍习惯于用“层次+等级”的观念来衡量一所高校的办学实力。不管是学生、家长择校时，还是用人单位选聘人才时，人们往往首先关注一所学校是否为国家重点大学，其所隶属的行政部门是中央部委还是地方等层级特点，而对于“作为‘层级划分’之前提的‘类别划分’却不予考虑”。这进而“导致高等学校之间的竞争异化为围绕地位、层次与身份等展开竞争,而对质量、水平与效益不够关心；人们评价高等学校也异化成对办学地位、层次、身份的判断,而淹没了对教育服务质量、学术水平应有的关注”。这正是多年来应用型与职业型高校竞相向层次更高的研究型大学“趋同”、学院更名大学以求“攀高”等现象层出不穷的深层社会心理原因。

要从根本上破除此种现象，一方面须扭转社会大众形成的有关高校办学中“高层次就等于高水平，而低层次自然就是低水平”的观念误区，帮助人们建立“高等学校办学层次的不同体现在服务对象的差异，而办学水平的差异则反映服务质量的高低”的科学认识，使得大家形成“办学层次不等于办学水平；低层次可以达到高水平，高层次也可能低水平”的意识；另一方面，各方办学主体在高校分类管理实施中须“突出分类，弱化等级”，破除评判高校时的“身份等级”心理，形成“所有高校都在为社会培养人才，应该拥有平等的身份”“高校之间的差异只是社会分工的不同，并无高低贵贱之分”的观念与认识，并通过具体的制度环境建设，支持学术型、应用型与职业型高校多条道路发展，形成“多种轨道互不替代，多类人才相互支撑”的发展新局面。唯有这种不体现层级差异而是类型区分的高校分类管理，才能真正让高校各安其位、各美其美。

 （二）科学分类，明确标准

科学的分类体系是高校分类管理与发展的前提。历史上，中央政府在高校管理实践中形成了多种不同的事实性分类，如上文提及的从学科门类、隶属部门、是否为重点大学等角度作出的分类。这些分类在特定历史时期，从国家宏观管理与发展的目的来看，有其合理性与必要性，但也带来了一些问题，如分类叠加问题。以重点大学建设为例，在2008年国家公布的112所“211工程”重点大学中，隶属于中央部委的高校有85所，占比达75.89%，而在1978年国家公布的88所重点大学中，行政归属为中央部委的高校有80所，占比高达90.91%，地方高校仅占9.09%。这种分类叠加现象既有违分类学的科学原理，又带来资源配置中的叠加问题，导致高校间的“马太效应”。

另一方面，我国各级高等教育管理部门、研究机构与研究者等多方主体近年来虽基于不同的标准提出了关于高校分类的种种设想，但在我国实然层面的高校分类中，上文提及的历史形成的诸多分类法依然在强有力地影响甚至主导着现今我国高校分类管理的现实。要破除此种基于单一维度的二元化分类体系之弊端,多方分类主体应采用系统论思维，根据分类学原理,将不同类型的高等院校整合为开放多元的高等教育系统。具体可“依据人才培养的类型及专业设置的面向对高等学校进行横向分类,依据履行社会职能的能级对高等院校进行纵向分层”。其中，横向分类是纵向分层的前提,且任何单一的纵向分层都可能带来高等学校的趋同化问题。唯有在横向分类的前提下,做到横向分类与纵向分层两个维度的相互结合,才能促进高校的多样化与良性发展。

有了科学的分类体系后，制定不同类型高校分类设置与管理的标准将是高校分类发展能否落实的关键。就我国当前的情况来看，国家虽然已经指出了高校按研究型、应用型和职业技能型三大类型来定位办学方向，但中央政府尚未出台不同类型高校设置与管理的明确标准。这部分反映出政府对不同类型高校的期待尚不明晰，现实中高校办学基本仍沿用同一个标准，进而导致全国范围内真正的分类发展仍处于混沌之中。不夸张地说，我国虽已步入高等教育普及化阶段，但“高校设置的标准却在整体上沿用精英阶段的种种规范”，不同类型高校的人才培养模式与质量标准等都没有明确的区分。高校分类设置与管理标准的缺失将严重影响我国高校分类管理实践的推进。

（三）政府引导，高校选择

近年来，各级政府从宏观层面先后颁布一系列政策以引导高校分类发展，避免办学同质化与盲目恶性竞争。但是，“政府所营造的微观制度环境却又在现实中促使高校之间在各种办学指标上相互竞争，形成组织趋同的局面”。对于高校来说，除非能够得到明确的制度支持，否则从“组织社会学中的组织行为趋同机制来分析，在外界环境不确定、组织目标较为模糊的情形下，地方本科院校最容易模仿该领域内成功组织——研究型大学的发展模式以期获得社会的普遍认可”。

要破解这一局面，政府须超越单纯停留在“高校类型划分”层面的政策引导，给不同类型高校以更加明确的发展方向与目标。中央与地方高等教育管理部门在制定中长期发展规划时可根据不同类型的国家战略与区域发展需求，明确不同类型高校应服务的国家战略类型与区域发展需求。同时，高等教育管理部门在引导高校分类发展过程中，要以高校自身的实际条件为基础，尊重高校自身的发展意愿，建立长期对话协商机制，共同制定其发展战略规划以及一些重要的具体措施。

另一方面，高等教育管理部门须构建良好的制度环境与配套措施，使不同类型的高校真正能够在平行的轨道上实现分类而非分层发展。其中，微观制度环境的建设须以尊重和保障高校的办学自主权为前提。自1985年中共中央作出关于教育体制改革的决定以来，我国在落实高校办学自主权方面总体呈积极向好趋势，但“在很多具体领域仍然存在办学自主权落实不到位的情况，政府不愿放权、不敢放权的惯性依然十分强大”，并呈现出“宏观鼓励与微观约束，临时性制度过多与总体性制度欠缺、外部放权与内部集权并存的状态”。高校凡事皆须遵照政府意志来行事的状况不改变，将会直接导致高校探寻自身需求与发展定位的意愿与动力不足。高校分类管理的实施效果也就难达理想。

（四）差异配置，分类评价

合理的资源配置是实现高校分类管理与发展的重要制度保障。以经费配置为例，我国长期以来的经费划拨方式是“综合定额＋专项补助”。这种拨款方式主要是“根据院校的行政级别、办学规模和层次”安排经费。从高等教育发展的历史来看，这种资源分配方式在国家资源总量不足的情形下确有其存在的必要，因为一定程度的资源集中能够优先满足国家的战略发展目标。但从长远来看，尤其是在高等教育普及化之后，这种资源配置方式使得顶尖学术研究型高校集中与占有了越来越多的办学资源，并在办学实践中形成“赢者通吃”的局面，而普通高等院校、尤其是身处金字塔底层的高职高专院校在资源竞争中处于明显的劣势地位，并面临来自市场的重重风险。这种带有高度竞争性的资源配置方式难免会助推“所有类型的高校都不遗余力地追求学位点、学科数量、学术成果等学术性的指标”建设，而忽略对教育质量本身的关注。在此情形下，即使普通高校主观上愿意走应用型或教学型高校的办学定位，不想与研究型大学同轨竞争，但受现有学术性评价指标与竞争性资源分配模式的制约，也只能按照办研究型大学的路子前进。因此，在我国高等教育规模扩张与资源短缺之间矛盾依旧比较突出的现阶段，积极探索与构建基于高校类型的差异化分配模式，以实现办学资源在二维甚至更多维度上的公平与高效分配，成为至关重要的课题。

此外，分类评价也是高校分类管理能否落实的关键环节。只有“用不同的尺子量不同的高校”才能真正体现分类评价的意义。落实高校分类评价，一方面要规避上文论及的只用“学术性”这一把尺子来衡量所有高校的做法，因为“学术性导向的评价理念极易对高校办学起到误导作用”；另一方面各级办学主体须研制针对不同类型高校的评价指标体系。对于教学型定位的高校，可以少评价或不评价与科研有关的指标，如国家级课题、科研奖项、权威期刊论文数量等，多评价其在教学方面的成就，如教学成果奖、课程建设、教材出版等；对于应用技术型定位的高校，可侧重评价其在社会服务上的贡献程度。此外，不同类型高校间差异化的人才培养模式、质量标准、学科专业建设、教师发展路径等方面也是未来超越综合评定之外，使分类评价真正落到实处的主要建设内容。唯有通过分类制定差异化的人才培养质量标准、分类指导不同类型高校的学科专业建设、分类制定不同类型高校教师的职称评定标准等多方举措，搭建不同类型高校间平行发展的多条路径，且每条路径都有其畅通的发展通道，高校才会根据自身情况有所权衡地选择切实的发展方向，而不是基于工具理性，一窝蜂地涌向研究型大学这一条轨道。

（参考文献略）

以高校分类发展支撑国家强国建设

马陆亭

摘  要：多样性是普及化阶段高等教育的基本特征，高校分类发展是实现高等教育多样化的基本途径。虽然国内外在高教体系建设、高校分类框架等方面已有众多的研究和实践，但高校分类问题依然制约我国高等教育的高质量发展。高质量高等教育体系是社会主义现代化强国的重要支撑，高校分类发展则是高等教育体系建设的基础。从人才培养入手，结合创新—产业—产品链条，兼顾我国高等教育发展实际，将高校分为“理论型”“工程型”“应用型”“职业型”基本类别。教育评价应结合共性标准、核心差异和创新需要，引导高校扎根中国大地创特色、重内涵、上水平发展。

关键词：高等学校;分类办学;高质量发展;教育体系;强国建设;

全面建成社会主义现代化强国是我们未来的中心任务，其中高质量发展是首要任务、教育强国建设是战略先导。高等教育位居建设教育强国的龙头，是实现国家高水平自立自强发展的重要支撑。相对于其他层次类型学校，高等学校在聚集发挥“教育、科技、人才”合力时表现更为直接，作用更为集中，具有更大责任全方位全链条支撑强国建设。由此，高等教育的高质量发展和高质量体系建设，以及高等教育对经济社会高质量发展的支撑力、贡献力，都需要以高等学校的分类发展为基础进行。教育评价须加强引导并提高针对性。

 一、高校分类发展来自社会的多样性要求

自我国高等教育由精英跨入大众化、特别是普及化阶段以来，高校分类议题就一直困扰着高教界，没有形成共识。究其原因在于社会需求的多向度与高校水平的单向度在实践上的不一致性，经济社会发展和学校事业发展在衡量标准上存在一定的偏差。

（一）高校分类是一个貌似简单实则复杂的难题

在人类社会发展过程中，每个国家因管理体制和文化传统不同，逐步形成了自身的高等教育结构和体系。各类型高校既反映着高等教育的共同要素，也体现着不同的使命和特色，即“同”中有“不同”。同是共性，不同是个性，共性因素远远多于个性特征，少量的个性弥足珍贵，因此很容易走向趋同，这增加着分类划定的难度。同时，现实是客观存在，分类是要主观划定，现实是复杂的而分类却是简单的，非要用简单、主观的分类去套复杂、客观的现实不可，那么怎么分都可能是吃力不讨好。可见，高校分类不是一个新问题，迟迟得不到解决本身就说明了事物的复杂性。少量的个性反而会决定质的差异。

从发达国家高等教育发展的历程来看，多样化是一个长时间段的、自然的历史进程，多样化的高校系统与社会综合系统的匹配关系及高校间自身的磨合是逐步完成的，反映着从演化到进化的转变。我国高等教育在不到二十年的时间里快速实现了从精英到大众化、再到普及化的两次阶段性跨越，各种关系缺乏磨合，多种分类设想都有产生和尝试，但难以定论。因此，高等教育多样化发展、特别是高等学校分类议题，是一个在理论上得到普遍认同而在实践中又难以统一、不得不面对但又众说纷纭的难题。在实际操作层面，高校分类更关乎学校发展的方向，涉及实实在在的资源利益调配，这更加增加了分类工作的难度。

面向未来，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，必须“加快建设高质量教育体系”，而高等教育的高质量发展需要高校走内涵式发展的道路，社会的高质量发展需要教育体系的有力支撑。以高校分类办学、发展、评价为基础推动高教体系建设，是当前为实现高质量发展必须思考的问题。

 （二）走出“象牙塔”是当代大学发展的基本特征

近现代以来，大学不断走出“象牙塔”，高等教育形式日益丰富多元。所谓走出“象牙塔”，其实就是走进社会。各界对高校分类的重视，本质而言体现着高等教育适应经济社会发展的要求。这一点，通过梳理世界高等教育多样化的发展脉络即可得以印证。

首先，早期的大学是“象牙塔”里的大学。自欧洲中世纪古典大学的建立，到美国产生“威斯康辛思想”之前，大学都是在“象牙塔”里。期间，经历过法国巴黎大学的行会模式和英国牛津大学的学院制模式，以及德国柏林大学的教学与研究相结合模式。尽管有模式变化和职能扩展，但是大学基本上都还是在“象牙塔”里，即大学是大学、社会是社会，大学与社会的联系总体上不大。同一时期各大学的模样也基本一样，那时候大学的数量也不多。

逐步地，大学走出“象牙塔”。社会服务职能的提出，加速了大学与社会的联系和互动。大学服务社会需求，社会反哺大学发展，二者相互作用、相互促进实现了共同的进步繁荣，达成“共赢”。

结果，产生了高等教育的多样化。大学出现了分化，拓展出大学、高等学校、高等教育机构、第三级教育等不同称谓，高等教育走向多样化。再经与各自的政治体制、文化传统、经济结构等国情特点的结合适应，每个国家逐步形成了有着自身特征的高等教育结构、体系、模式、制度。

（三）高校分类的实践和理论探索已非常丰富

伴随着工业化的发展，特别是21世纪以来所谓的后工业社会、知识经济社会、新一轮科技革命和产业变革、数字时代等不断迭代前行，社会对高等教育的需求日益多元，高等学校日趋多样，高校分类在实践和理论上都非常活跃。

关于国外高校的发展与分类，笔者曾经予以粗线条梳理：分散治理的美国，逐步建立起研究型大学、州立大学和社区学院系统，形成了与市场需求相适应的多样化高校体系；强调等级的英国，在大众化过程中实行双元模式，出现了牛津、剑桥等著名古典大学与城市大学、新大学、多科技术大学的共同繁荣；崇尚理性的德国，通过大学与应用科学大学两种模式的并进发展，为其制造精致产品的产业界注入了经久不衰的创造力和实现力；浪漫情怀的法国，更是走了一条与其他工业化国家完全不同的道路，培养高级应用人才的工程师学校其社会地位甚至超过了综合大学。国外机构对高校分类也有过多种设计，如著名的有美国加州公立高等教育系统、卡内基高等教育机构分类、联合国教科文组织的第三级教育分类、欧盟资助的全球多维大学排名（U-Multibank）等。

在我国相关部门工作推进方面，2017年《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》提出，以人才培养定位为基础，可将高校分为研究型、应用型、职业技能型三大类型；《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案（2021—2025年）》按两类四种进行分类评估，第一类审核评估针对具有世界一流办学目标的普通本科高校，第二类包括学术型、应用型、本科历史短三种。各省级部门也不断对所属高校以分类促发展，如上海市根据两个维度——“学术研究、应用研究、应用技术和应用技能”四种类型维度与“综合性、多科性、特色性”三个类别维度——组合划分了十二类高校，江西省根据“学术研究型、教学研究型”和“示范性应用型、应用型”两个维度划分了四种高校，河南省将高校分为高水平大学、特色骨干大学、应用技术类型大学、高职高专院校四类，辽宁省将高校分为研究型、研究应用型、应用型三种类型等。

笔者在过去的二十多年间曾经陆续开展过一些高校分类方面的研究，主要成果发表的大致脉络是：1997年通过主辅变量的集中度模型归纳计算了我国研究型大学、教学科研型大学、教学型学院、高职高专院校的层次数量，2005年提出按“教学型学院—研究型大学”和“学术型人才培养—应用型人才培养”两个维度构建高校分类的分析框架，2009年提出“建设一流的高等学校体系”的具体思路，2021年提出按“理论型、工程型、应用型、职业型”进行高校分类的设想与评价设计的构想，出版过两本直接相关的学术专著和发表过数十篇学术论文。

 二、高校分类发展是高等教育高质量发展的必然选择

高质量发展是未来我国社会主义强国建设的主题，高等教育既要满足国家发展的需求又要实现自身水平的提高。教育高质量发展的起点是各类教育和各校按本质属性发展，中间是各级各类教育相互协调融通，终点是教育体系与社会体系的契合融合。高等学校的高质量发展就是走自己的创特色、重内涵、上水平的内涵式发展道路。

 （一）高校分类问题的积累

按理说，高等教育的多样发展问题在大众化阶段应该得到解决。但由于我国高等教育发展得太快，从2002年高等教育毛入学率跨越15%到2019年超过50%，也就短短的十七年，“多样性”这一高等教育大众化阶段的特征性议题虽然有所解决，但理念上的不成熟导致实践上的不清晰，高校分类的困惑很多。

面对高质量发展和普及化阶段的新形势要求，解决高校分类问题的迫切性越来越强。随着高等教育规模的日益庞大，经济社会发展需求和学生个性特征更加分化，高等学校只有走内涵式发展道路才能实现自身的高质量发展，也只有各高校都有特色而共同形成高质量体系才能支撑住整个社会的高质量发展。

这只是一种理论上对理想状态的描述，实践中的难度会远远大于理论的方向性描述。当理论不能真正解决实践问题的时候，说明理论研究还需要深化。

（二）高校分类目的的思考

进入操作层次，就有了高校分类目的的价值取向问题。既然是分类自然就要“分”出来类别。分类是一种主观划定，虽然其基础是客观的结构和体系，但行为和结果要以主观的形式表达出来。

按照实践中已有的事实，高校分类主要有三大目的。第一，基于管理需要的分类。对于不同高校实施不同的管理方式和政策，习惯性提法就是高校的分类管理。这种分类一直存在，如我国高等教育两级管理体制下的央属高校和地方高校，专本科院校与有硕士/博士学位授予点的高校，公办高校与民办高校、“双一流”建设高校与其他高校等。第二，为了高校发展而分类。这种提法经常出现在政策文件或办学实践中，典型的说法就是高校分类发展。中共中央国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》提出要推进高校分类评价，并明确对“双一流”建设、应用型本科、师范教育评价提出了建议，说明这三类院校在发展方向、模式代表方面具有典型意义，它们也是教育系统近十年来着力推动的重点工作。第三，根据人才培养的不同而分类。育人是高校的根本任务，也是教育适应社会的最终体现。近年来教育部门出台的与高校分类相关的政策主要开始依据这一目的进行，并注重质量文化建设。

这三种分类取向是相互关联、协同发展的。为了更好地实现高质量发展，把顺序倒过来作为工作推动的次序将更有意义，因为促进人才培养适应社会多样化需求和学生多元化特点应该是高校分类最根本的目的。即从人才培养入手，进而分类办学和管理，有利于实现分类的真正目的；而从管理、办学到人才培养的价值排序，容易在攀比过程中产生心理失衡而助长盲目冲动。因此，高校分类设计的源头是人才培养，实现形式是分类办学，政策导向是分类管理与评价。

 （三）高校分类框架的设计

根据我国高等学校发展的历史传统、政策推进和前期研究来看，按“理论型”“工程型”“应用型”“职业型”来设计高校分类，是一种现实的选择。其中的每种类型都实实在在地对应了一批学校的身影。

更为重要的是，这种分类与由原始创新到产品生成的科技—产业链条相吻合，高校可以更好地发挥支撑作用。按照从创新到产品的实现过程看，第一步是认识世界的科学发现，重点在形成揭示原理的科学知识理论；第二步是改造世界的技术发明，融合理论与实践而产生从无到有的新技术；第三步是集成性的工程实现，协同多种技术协调多种要素创造出人造物；第四步是各领域的技术应用，主要是已有理论知识的转化和常规技术的应用；第五步是批量化生产社会产品，通过物美价廉和有质量保证的产品满足人类需求。科学、高新技术、工程、普通技术、技能在内涵上有着实质性的不同。

上面的第二步最为精妙、复杂和多元，与各类高校都有一定关系，更与产业、企业密切相关，因为技术创新的主体在企业。这也指明了未来高等学校最有生机的路径是“扎根中国大地办大学”、开辟发展新赛道。这是一个更值得广泛、深入探讨的命题，现在的研究还很不够。第二步之外的其他四步则与四类高校有着直接的对应关系。“理论型”以理论阐释为主，有自然科学原理、社会科学原理和工程技术原理，如同过去文理类综合大学和理工类科技大学；“工程型”以工程实践为主，原理与实践相结合，强调多学科的综合协同集成；“应用型”以知识、技术在工作场景的应用为主，重视知识转化和技术扩散；“职业型”强调熟练技能操作，特别是培养以现代技术为基础的高技能人才。

 三、高校分类发展是高等教育高质量体系建设的基础

当前，我国高等教育发展的外部环境和内在路径都在发生急剧变化，高校层面需要通过内涵式高质量发展来应对这种变化，国家层面则在以实施高质量教育体系建设来适应时代要求。高校分类发展与高等教育高质量发展及高质量体系建设都有着实质性的联系，由政策逻辑看分类是基础性工作。

（一）结构、分类与体系

结构、分类体现的是状态，体系反映的是关系。教育体系和教育结构、学校类别紧密相关，并涉及其间、其外的多种联系。结构、分类是一种静态的状态，体系则是一种以状态为基础的动态关系联接。因此，先有结构、类别，再有体系。好的状态需要清晰而相对稳定，好的联系应该畅通并富有弹性。

长期以来，各国高等教育通过演进都有着与自身政治经济文化传统相适应的高等教育结构。高校分类发展是学校在大规模育人情境下面向学生能力特征差异和社会多元分工要求的现实选择，并进一步助推了教育的多样化、学校的特色化和学生的个性化。不同高校通过内涵式发展提升特色和水平，是建设高质量高等教育体系的前提。

高教现实结构和社会未来需求是高校分类的主要依据，而高校分类又进一步形成高教体系的基础。尽管高校客观多样的复杂性远非我们主观所能设定，仍需要在政策上确定出分类框架。各高校在这个大的框架内依据自身情况实现更有特色的发展，进而在总体上强化“宏观有序、微观搞活”的体系力量。

 （二）教育高质量发展与高质量教育体系

高质量高等教育体系既包含各高校的自身内涵发展，也包括高等教育体系的完善及与其他教育的联系，更涉及与社会系统的契合程度，与教育高质量发展的内涵要素完全一致。不同点在于侧重方面的差异——高质量发展首先关注的是内涵，是否符合本质属性要求；高质量体系更重视内外关系，是否相互适应和匹配。因此，教育高质量发展与高质量教育体系是同一事物的“里”“表”两面，前者是内涵实质，后者是呈现形式。高校分类发展需要对标对表要素和关系，做好基础性工作。

（三）由国际视野和实际需求看高校分类的基本轮廓

基本轮廓反映的是某种程度的共识，有助于理清工作的大方向，做到“不逾矩”。基本轮廓反映不出特色，特色问题需结合国情特点做更进一步的分析。

从一些发达国家的发展脉络看，存在着学术型和应用型两个体系的高等教育，德国是其中典型的代表。这容易做出解释：创新是心脏动力，应用是血液循环。

联合国教科文组织也曾经给出过按学科性、应用性和技能性划分的人才培养框架，其《国际教育标准分类》将高等教育分为按学科设专业的5A1、按行业设专业的5A2和属于职业技术教育的5B。我国近年来在“双一流”大学建设、应用型高校转型、现代职业教育体系建设特别是本科职业教育发展等方面也都有不同程度的探索，前面提到的2017年的高等学校设置文件就是将高校分为研究型、应用型、职业技能型三大类型。

按“理论型、工程型、应用型、职业型”设计高校分类体系，差异点主要在于“工程型”和“应用型”是否为同一类型？笔者认为，研究的作用就是要不断细化而逼近本质。在明确区分二者的内涵之后，更重要还体现在实践层面。因为应用型在我国系约定俗成的特指，即新建本科院校向应用型转型发展，我国在计划经济时期建立的工业部委管理的行业院校无法归入这个类型。还有我国迈向制造业强国对工程师的大量需求，“要培养大批卓越工程师，努力建设一支爱党报国、敬业奉献、具有突出技术创新能力、善于解决复杂工程问题的工程师队伍”。

进一步地还有“应用型”和“职业型”的区分。业界认识的混乱一是有新建本科院校向应用型转型发展的政策，二是有本科职业教育的设立。其实国外也有类似的困惑，如德国于2018年底发布的《职业教育法修订草案》提出建立“合格职业技师”“职业学士”“职业硕士”三级高等职业教育学位，由此引发了广泛争论——本硕学位冲击了传统职业教育理念、对学术学位的模仿容易导致忽视职业教育与实践相结合的特色、破坏职业资格与技能的整体性等。现代技术建立在现代科学基础之上，高技能以现代技术为基础，如果我们把职业教育最终定位于技能人才培养上，则概念困惑就会消失，“职业型”高校的高技能人才培养（从事有熟练要求的工作）和“应用型”高校的专业人才培养（从事不固定场域的知识或技术应用工作）就有了类的区分。都是技术“惹的祸”，技术的适用面广泛复杂，有待再深入研究。

（四）开展高校分类工作时不我待

高校分类具体怎样分也许还有探讨空间，但高等教育的体系建设一定是以高校分类发展为基础进行的。因此，出于建设高质量教育体系的需要，开展高校分类工作的迫切感在增强。思想是行动的先导，行动是落实、检验和完善思想的有效方式，高校分类发展的实践步伐还需要加快。

高质量的高教体系就是每所高校各有特色、追求品格并相互补充，整体形成体系而适应社会发展需要，教师和学生可以根据自己的优势、特点、兴趣、志向而选择不同的学校，最后共同积聚起最大力量支撑强国建设。高校分类发展要服务这一目标理想。

 四、以分类评价护航高校办出特色和水平

评价是发展的指挥棒。高校办学既有共性也有个性，高校发展就是以遵从共性规律为基础把特色做鲜亮，同时要着力创新发展支撑强国建设，因此高校评价应有共性标准、特色标准和创新导向。底部抬高、特色增强、创新活跃，是推动高校高质量发展的行动点，是建设高质量高等教育体系的着力点，是实施高校分类发展的关键点。

 （一）共性标准要反映时代要求

共性标准反映高校组织的共同特性，如高等教育的规格要求、人才培养的条件和过程要素、组织功能的实现情况等，既有底线要求，也能进行水平比较。

当前，培养时代新人的要求提高，推动创新发展的任务加重，探索教育理念、体系、制度、内容、方法、治理现代化基本路径改革的内容增多，落实教育支撑引领中国式现代化核心功能的使命加剧，都需要教育评价进行引导。

（二）特色标准要重点体现类的差异

特色标准反映多样化形态下高校的个体优势和价值，特色也是质量和水平的基本内涵。个体的高校发展越有特色，整体的高等教育体系就越有质量。

既然要分类就得有“类”，类不同即存在着核心的差异，高等教育共同属性下的个性特征差异是其关键。分类发展下高校评价的重点是突出有代表性的关键因子，如对“理论型”高校的评价重点在知识理论创新，对“工程型”高校的评价重点是产业实践引领，对“应用型”高校的评价重点为知识转化及技术服务能力，对“职业型”高校的评价重点是以技术为基础的技能水平。以共同性保证规格要求，以差异性推动特色发展。

（三）创新导向要激发“扎根中国大地办大学”的活力

创新在我国现代化建设全局中处于核心地位。创新一是要解决问题，包括解决重大基础理论问题、国家发展战略性议题、关键卡脖子技术、主体功能区牵引、区域产业发展问题、乡村振兴难点、企业发展难题等；二是要打造发展新领域、新赛道，各高等学校要勇于面对科技革命、数字时代所带来的社会形态重塑和经济产业变革，着力发挥自身优势，积极参与、做出贡献、支撑国家现代化发展。

技术的发明、创新、创造、革新与各类高校都有关系，依靠科学原理、融入社会发展、加强科教融汇、实现产教融合应该成为未来高等学校的重大办学方向。高等学校只有融入时代、融入社会，才能真正发挥其对建设教育强国的龙头作用和建设社会主义现代化强国的战略支撑作用，进而赢得自身的辉煌。

（参考文献略）

编辑：四川省高等教育学会